从空间视角清算“生态账”——云南省地图院服务全省自然资源资产审计工作巡记
    文章来源:云南省测绘地理信息局     作者:马品 周芹芳     时间:2018-09-27     点击数:

       

        “绿水青山就是金山银山。”习总书记关于生态文明建设的理念掷地有声。
        自然资源资产审计工作便是践行这一理念的一把利剑。
        如何使用空间地理信息资源助力自然资源资产审计清算“生态账”,使这项工作更加客观、科学、高效推进,云南省地图院在云南省测绘地理信息局支持下,联手审计工作部门正在积极探索云南模式。
        首次合作,测绘优势初显
        审计与测绘地理信息,看起来是不相关的两个行业。2016年8月,为协助云南省审计厅完成云南省第一个领导干部自然资源资产离任审计试点工作,云南地图院按照云南省测绘地理信息局要求派遣精干技术人员到昭通市提供测绘地理信息支持服务。自然资源资产审计是党中央国务院交给审计部门牵头负责的重大新任务,为做好云南省首次自然资源资产审计工作,审计和测绘两个部门首次聚拢开展合作。
        初次合作,双方开始理头绪。审计人员从法律法规出发,测绘人员从空间视角入手,很快找到法律法规中可以在空间分析模型中“量化”的条目,如“指标”、“不得”、“禁止”,进而寻找两者的交集,合作的切入点。按照“指标”指引,核查自然资源资产管理、节约、保护约束性指标和目标责任完成情况;按照“不得”指引,核查矿产资源开发、退耕还林、草原征占、基本农田保护等情况;按照“禁止”指引,以空间数据叠加分析核查自然保护区、国家森林公园、风景名胜区等生态敏感区的建设开发情况,如此等等。最终,综合第一次全国地理国情普查、年度国土资源遥感监测影像及国土、林业、环保、农业等部门提供的空间数据,省地图院对其进行规范处理和综合分析挖掘,发现了涉及多部门的审计疑点,审计组再将这些疑点作为直接的取证依据,取得良好的工作成效。
        初次合作,测绘优势初显,也为测绘地理信息技术和自然资源资产审计的结合闯出了路子。双方认识到,自然资源资产审计和测绘地理信息技术融合落脚点在“自然资源”上。审计关注的是领导干部任期前后的自然资源资产存量及变化,其本身所具有的时空属性决定与测绘地理信息技术不可分离,测绘地理信息技术是专门对自然资源空间信息进行采集、处理、管理、分析、表达、传播、应用和分析区域内各种现象分布情况描述的一门科学,能够提供客观、准确的评价结果。特别是在“实物量”、“找疑点”、“指位置”、“取证据”、“提效率”几个方面能发挥重要作用。
        2017年6月7日,云南省审计厅与云南省测绘地理信息局签订了《信息数据资源共享合作协议书》,厅局合作机制正式建立,继续深化推进双方在自然资源资产审计工作中的合作。
        实践探索,筑自然资源资产审计之基
        自然资源资产审计在国内外尚属全新的研究领域,探索测绘地理信息技术应用也因各地自然资源禀赋差异,均未形成被广泛接受的理论框架、评价指标和统一的技术方法,但利用地理信息技术解决目前审计面临的问题,尤其在分析、定量、定位方面已经达成共识。
        应审计部门要求,2017年1月,云南省地图院在全省领导干部自然资源资产审计培训中为全省审计系统做了“GIS技术应用与领导干部自然资源资产离任审计”的专题培训。2017年12月,又为全省审计系统做了“空间地理信息技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用”培训,受到审计部门的高度肯定。
        2017年以来,云南省地图院先后为德宏州、曲靖市、昭通市、楚雄州、昆明市、文山州、丽江市、红河州等州市开展自然资源资产审计提供了技术支持服务工作,应用新理念、新思路广泛探索实践基于测绘地理信息技术和空间数据资源的自然资源资产审计思路和方法,对自然资源资产审计的认识得到有力深化,发现了诸多靠传统审计方法无法准确高效发现的问题。
        基本草原不长草。基本草原包括重要放牧场、割草地、作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原和用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地等。通过对基本草原数据与地理国情普查数据、土地利用现状数据做分析,结合卫星影像特征可以准确发现基本草原虚划问题。审计中发现,一些地方存在将林地等非草地划入基本草原的情况。按照禁牧区每亩7.5元,草畜平衡区每亩2.5元的财政补贴资金标准,估算虚报草原面积套用的补奖资金,供审计部门追踪资金流向做参考。
        基本农田不能耕。国家要求对基本农田实行永久性保护,不得改变其用途,不得挪作它用。利用永久基本农田划定成果叠加地理国情普查地表覆盖数据,发现有山有水有树林;叠加年度新增建设用地,发现修路盖房建工厂;叠加工业园区数据,发现大量基本农田被纳入园区建设规划。几种数据交叉融合应用,准确发现非耕地划入永久基本农田和划定完成后被新增建设用地占用的问题。
        高原湖泊排污水。在自然资源资产审计工作中,通过对国土局提供的年度卫片执法检查影像,水务局提供的高原湖泊流域保护区范围、入湖排污口普查和河湖库渠名录成果进行分析,发现流域保护区范围内有疑似排污口,经过实地核实发现某水泥厂生活区排污系统不完善,排污设施未见正常运行状态;某生活区生活污水有直接排入湖泊流域保护区内的情况。
        矿产资源越界采。矿物资源是重要的自然资源,党中央、国务院高度重视合理开发利用矿产资源, 限制或禁止不合理的乱采滥挖,防止矿产资源的损失、浪费或破坏。在自然资源资产审计中,通过年度高分辨率遥感影像地表变化采集矿区开采范围,与土地利用现状、采矿权等数据做比较分析,找出无证开采、越界开采、矿权超期开采等情况。在某市审计工作中,发现某采石场持有效期至2017年3月的矿权持续开采,2018年5月外业实地核查取证时仍机器轰鸣,且开采范围超出审批范围的违法行为。
        饮用水源养畜禽。饮用水水源地水质关系人民群众的生命健康,各级保护区及准保护区内,禁止一切破坏水环境生态平衡的活动。在开展某市自然资源资产审计工作中,通过对农业局提供的畜禽养殖情况数据、设施农用地备案数据进行分析,结合水源地保护区和遥感影像等数据交互对比,发现在饮用水水源地一级保护区内有从事养殖畜禽并放养情况,严重影响饮用水的量与质。
        退耕还林重复退。退耕还林含坡耕地退耕还林和宜林荒山荒地造林两种情况。通过比对每年退耕还林项目区,发现同块耕地多年重复申请还林;通过比对退耕还林项目区与国家公益林保护区范围,发现已是茂密林地却还要“被还林”等虚假造林套取国家资金问题,利用技术人员GIS量化分析定量估算违规面积,按数追回申报资金。
        两年的探索实践过程中,云南省地图院为国家审计署昆明特派办、省审计厅和全省9个州市审计部门的18个审计项目提供了技术支持服务,共处理了160余个部门提供的900余份数据量达到16T的空间数据,分析编制了15份自然资源资产审计空间数据分析报告,协助审计部门制作了200余份审计取证单,实地核查取证了近400个审计线索。
        通过这些扎实的工作,审计部门和测绘部门对自然资源资产审计的认识由浅入深,逐步形成符合云南省实际的一套工作方法,测绘地理信息对自然资源资产审计的支撑成效显著。云南省地图院负责审计服务工作的负责人马品对此深有感触:“做了那么多年测绘,第一次切身感受到测绘地理信息能为生态文明建设发挥如此重大的作用。”
        系统研究,破自然资源资产审计之题
        经过两年的实践探索,审计人员和测绘地理信息人员发现自然资源资产涉及的部门众多,基础数据分散,缺乏统一管理,数据分析评价难,标准不统一,方法体系不健全,给工作科学高效开展带来困难。
        为系统解决这些问题,审计与测绘部门决定共同申报云南省重大科技专项项目——“云南省领导干部自然资源资产离任审计空间辅助支撑体系研究”。该项目将研究制定全省自然资源资产审计指标体系、建立空间评价模型、时空大数据库并搭建信息化平台,全面开展数据分析挖掘、信息共建共享、疑点快速筛查、精准统计分析、智能辅助决策、成果综合展示等目标实现的关键技术研究,牢固树立大数据审计理念,推进“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式,助力资源环境信息化建设,提升大数据审计工作水平,提高审计工作质量和效率。
        自2018年5月以来,由云南省审计厅和云南省地图院组成的课题组20余人进驻项目示范区云南省普洱市,结合该市2013年至2017年自然资源资产审计工作,研究空间模式下的自然资源资产审计方法模型,研建自然资源资产时空大数据库,研发自然资源资产审计综合空间分析平台和实地核查取证系统。
        普洱市是国家绿色经济试验示范区。在市委、市政府的支持下,课题组共收集了9个部门的122项空间数据,经过规整转换处理建立了普洱市自然资源时空数据库。另一方面,课题组依据相关法律法规,应用地理信息等技术研究建立土地、矿产、森林、草原、水、环境保护六大类指标体系,全面梳理相关法规依据,研究建立了包括40个二级核查项、126个三级项的审计空间模型和方法。
        为探讨指标体系合理性,课题组与普洱市审计系统举行了交流研讨会,就目前自然资源资产审计标准、工作思路、线索挖掘取证、信息化应用等问题进行研讨。普洱市审计局副局长看过课题演示后赞许道,“通过该数据库,审计部门可以宏观、微观多层次掌握普洱市自然资源资产情况,快捷找出被审计区域存在问题,得到量化性的成果,这些都是大数据支撑取得的成效。它还能以审计眼系统实时互动传输,审计取证人员刚在现场实地拍的照片,我们在会议室马上就能看到,着实让我们惊讶。”对于课题研究成果可即时应用到当地正在开展的自然资源资产审计项目,副局长表示欢迎,“我们的工作将会开展得更加快捷高效。”
        为验证系统分析成果的准确性,课题组还携带自主开发的“审计眼”系统到普洱市澜沧县、西盟县和孟连县,对规划衔接、违法用地情况、永久基本农田占用情况、基本草原划定科学性、矿山生态环境恢复治理、生态保护红线划定科学性、自然保护区保护、水源地保护、异地扶贫搬迁选址等疑点线索进行实地核查取证,系统检验研究成果,并与各县各有关部门负责人现场交流,探讨违法违规行为历史成因和现状问题解决办法,介绍自然资源资产审计的规定和各部门的责任。
        实地验证表明,课题研究确定的指标体系覆盖地、矿、林、水、草、环保等主要自然资源资产,融合GIS技术的方法模型分析结果科学准确,能够“指哪打哪”。在建成的示范区自然资源资产二三维“一张图”系统平台中,可实现数据管理规范化、查询分析便捷化、调用展示可视化,审计人员可基于已有的分析模型自动分析疑点线索,在线下发取证人员实地核查取证,实地核查取证信息能实时上传,满足自然资源资产审计全过程应用。在对普洱市某县违法用地核查时,该县国土局负责人对提出的问题一一认可:“你们有了“眼睛”,这些违法行为无处遁形,我们一定会加强整改,落实到位”。
        省审计厅谢健副厅长和李涛总审计师高度重视课题组研究进展情况。他们充分肯定了现阶段成果,“我们体验到了大数据的魅力、可视化的便捷性和空间信息化的力量。这项成果不仅可以供审计部门使用,也值得向其他自然资源管理部门推广,让他们更直观、清晰地看到自然资源管理开发利用和生态环境保护中存在的问题。”
        下一步,云南省测绘地信部门将继续深化与审计部门的合作,放眼全省,着重解决多源异构数据的快速整合应用、时空大数据库标准及存储运行、多学科行业交叉融合应用、数据安全交换、空间模型的实践操作等关键技术问题,努力提升项目的实际应用价值,为算清“生态账”提供空间视角,为开展自然资源资产审计工作开辟云南模式。